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印尼和东盟为何拒绝针对中国的敌视政策?

来源:中国新闻周刊

9月5日至7日举行的第43届东盟峰会期间,不论是在多边还是双边场合,印度尼西亚总统佐科一直呼吁两件事:“加强团结”和“减少冲突”。

“这里(东盟)比世界上任何地方都更接近成为大国竞争的战场,而且情况可能变得更糟。”《雅加达邮报》写道,“也正因此,东盟中心地位和团结从未像现在这样重要。”

2024年,佐科将结束第二任总统任期。佐科的十年执政期内,印尼是否让东盟更团结?舆论对此评价不一。有观点认为,作为东盟人口和经济体量第一大国,印尼推动东盟各国聚焦增长目标,共同渡过新冠疫情危机,成为全球复苏典范;也有观点认为,十年来东盟在大国间维持“动态平衡”愈发艰难,内部也未能解决缅甸问题等重大危机,前进路上面临诸多挑战。

“面对多重困难,我们必须务实,学会交易,与各方密切接触,既不是选择一个‘赢家’,也不是远离所有人。”印尼哈比比中心主席黛维·安瓦尔(Dewi Fortuna Anwar)对《中国新闻周刊》说,面对愈加分裂和紧张的国际及地区形势,印尼和东盟过去十年的外交战略可以用“对冲+”概括,而这也是未来的唯一通路。

现年65岁的安瓦尔长期活跃于印尼政策界及学术界,是印尼主流智库哈比比中心(The Habibie Center)主席、印尼外交政策委员会联合创始人、印尼科学院院士。哈比比中心以印尼“后苏哈托时期”的首任总统哈比比命名,安瓦尔在哈比比政府担任外交部国务部长。佐科总统任期内,安瓦尔自2014年到2019年担任副总统优素福·卡拉的首席外交政策顾问,被西方媒体视为佐科政府的“重要智囊”。

安瓦尔。图/受访者提供安瓦尔。图/受访者提供

第43届东盟峰会召开之际,安瓦尔就东盟、中国-印尼关系等问题接受了《中国新闻周刊》专访。她指出,佐科为中国-印尼关系的未来打下了良好的基础,在明年2月的印尼大选中,“不论是哪位候选人胜选,与中国的关系都会是着重考虑的事项”。

中印尼关系的“黄金十年”

中国新闻周刊:今年是“一带一路”倡议提出十周年,印尼现任总统佐科的十年任期也进入尾声。过去十年,被学界称为中国-印尼关系的“黄金十年”。你认为这个时期内双边关系最显著的发展是什么?从印尼的角度看,双边关系的快速发展,主要是因为佐科总统个人的政策偏好,还是基于印尼长期的对华政策?

安瓦尔:过去十年,印尼-中国关系最显著的发展是双边关系变得非常密切。2013年,双方将战略伙伴关系升级为全面战略伙伴关系。此后十年,两国建立高级别对话机制,中国成为印尼最大贸易伙伴和第二大投资来源国,印尼则积极加入《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)和亚洲基础设施投资银行,并展开具体合作。双方还首次建立人文交流机制。考虑到中国、印尼双方1990年才恢复外交关系,最近十年的进展是非常少见而难得的。

为什么双方能取得这样的成就?你提到佐科总统的推动和印尼长期对华政策,我认为两者都是重要因素。如果我们把双边关系发展放到更大的历史背景中观察,这是一个更长期的相向而行的趋势。

30多年来,中国的现代化进程和改革开放政策受到周边国家欢迎,大家都想从中国的经济增长中获益。诚然,中国和印尼之间有复杂的历史,印尼政府对中国的政策评估也不能不受到历史的影响,但更重要的是基于中国目前的政策。特别是1997年亚洲金融危机之后,中国越来越成为印尼和所有东盟成员国最重要的经济合作伙伴,是东盟经济发展的重要支持者。由此,双方也展开了更广泛领域的合作。

近年来,随着大国竞争加剧,东盟国家对于区域内大国影响力增强的担忧也在加剧。如你所知,2012年东盟峰会上,各成员国自东盟诞生45年来首次未能发布联合声明。这成为了一个重要的“东盟记忆”。因此,总体上,印尼正在走向“对冲+”(Hedging plus)的战略模式。但与此同时,中国依然是印尼及东盟国家非常重要的经济伙伴。虽然各国之间存在敏感的历史和现实问题,但这个趋势是不会改变的。

中国新闻周刊:明年2月印尼大选后,政府更替会影响中国-印尼关系吗?

安瓦尔:佐科总统为未来双边关系的发展打下良好基础。同时,我相信新总统也会与我们所有的重要伙伴保持友好关系。所以,不论是哪位候选人胜选,与中国的关系都会是着重考虑的事项。

不过,话说回来,印尼总统是直选产生的。普通民众关注的问题,和了解国际关系、地缘政治的人关注的话题不同。民众更关注的可能是劳工问题、中国出口产品、中国对印尼投资,等等。你我在讨论时,可能会将“我的工作被外国人抢了”“我的公司因为无法和进口产品竞争而倒闭”之类的言论当作笑话,但这些舆论是需要引起注意的。

2023年7月1日,印尼万隆,来自中国中铁四局的雅万高铁建设者,与雅万高铁德卡鲁尔站点当地的居民联欢。图/视觉中国2023年7月1日,印尼万隆,来自中国中铁四局的雅万高铁建设者,与雅万高铁德卡鲁尔站点当地的居民联欢。图/视觉中国

“对冲+”模式是动态调整的

中国新闻周刊:最近一个时期,你常使用“对冲+”来描述印尼的外交战略,为何不用更常见的“中立”“动态平衡”等术语来形容?

安瓦尔:因为这是最准确的描述。面对大国竞争,印尼并不是和各方保持距离。相反,印尼与中国升级全面战略伙伴关系,加入RCEP和亚洲基础设施投资银行,与中国合作进行基础设施建设,很多人因此说佐科总统“离中国很近”。但与此同时,过去的一年里,我们看到印尼扩大了和美国的双边军事合作。这就是“对冲”。

对印尼来说,“对冲”既能使其利益最大化,又能降低风险。在地理位置上,我们处于大国竞争的中间;在战略上,我们处于多种力量博弈的中心。所以,我们必须务实、学会交易,与各方都密切接触。既不是选择一个“赢家”,也不是远离所有人。

但是,印尼的政策并不只是“对冲”,还有一个“Plus”,也就是印尼在东盟发挥的积极作用:促进和中国的对话接触,维护东盟成员国共同的规范和价值观,同时拒绝任何排斥中国的政策取向。

所以我们看到,一方面,印尼在扩大东亚合作领导人系列会议的范围,除中日韩外,引入印度、澳大利亚、新西兰、美国、俄罗斯等对话伙伴,避免任何大国产生主导作用。与此同时,当美国政府提出被视为“遏制中国”的政策时,我们并不热衷于跟随。总的来说,印尼和东盟提倡双赢的解决方案,反对零和游戏,拒绝针对中国的敌视政策。

中国新闻周刊:这个政策取向目前可能行之有效,但如果大国竞争进一步加剧,印尼和东盟是否还有实现“对冲+”的空间?

安瓦尔:我们总会有这样的空间。是的,任何一方都可能尝试改变印尼和东盟的立场,就像冷战时期,美苏双方都试图让东南亚国家站在自己一边。现在,在东盟内部,有一些国家如柬埔寨,和中国的关系更好;有一些国家如菲律宾,和美国存在盟友关系。菲律宾甚至要在特定冲突形势下承担共同防御的条约义务,历史上它参加了朝鲜战争和越南战争。但我们希望这在未来不会发生。我不认为当前大国竞争中的任何一方希望发起战争。

在没有战争的情况下,“对冲+”模式是实用的,而且是动态调整的。未来印尼不仅会加强和中国的经济合作,也已经在和中国尝试一些安全领域的合作,包括军事技术合作。印尼不会在安全防务问题上过度依赖美国。

这也符合所有东盟成员国的长期利益。我们需要对外关系多元化,尤其需要确保东南亚国家不分裂,不再出现东帝汶危机那样的冲突。如果东南亚内部分裂了,我们将成为大国冲突的代理战场,那将是东南亚的黑暗年代,我们不要重犯过去犯过的错误。

我认为这也符合中国和美国的利益,东南亚分裂、内战绝不是好事。保持一个平衡的东盟,有些国家和中国关系更好,有些和美国关系更好,印尼作为东盟的领导者留在“中间”,这将保证东南亚的稳定发展,保证东南亚不会完全偏向任何一方。

东盟的“生存之道”

中国新闻周刊:除了大国竞争,东盟当前面临的另一个难题是缅甸问题。本届东盟峰会上,东盟领导人就一些新的针对性举措达成共识,包括将2026年轮值主席国由缅甸变更为菲律宾。我们有可能在近期看到有关缅甸局势的新进展吗?

安瓦尔:自东盟领导人在2021年就缅甸问题达成五项共识之后,我们还没有看到什么显著进展。东盟希望确保缅甸依然是东盟大家庭的一员,希望继续帮助缅甸发展,但同时,缅甸军政府须遵守法律、结束暴力、开放对话。

东盟的性质决定了成员之间互不干涉内政,更不对任何成员进行军事干预,所以我们需要通过外交途径解决问题。

中国新闻周刊:有观点认为,东盟各国在历史、文化、宗教、族群、边界等问题上存在诸多不同之处或矛盾分歧,所以东盟的生存之道是在敏感问题上“少作为”,这保证了东盟的存续发展,但也限制了其解决重大危机的能力。你如何看待这种论点?

安瓦尔:一定程度上,这个问题是存在的。东盟成员国非常多元,采用的议事原则又是“完全协商一致”,所以在很多问题上难以达成共识。目前,东盟事务很大程度上是由“最小公分母”决定的。但这并不意味着东盟内部的问题就不能得到解决。事实上,成员国更愿意采取双边方式或其他渠道去解决相互之间的争端,2002年印尼和马来西亚在国际法院的诉讼就是一个例子。

我认为,真正重要的是,东盟通过这种“生存之道”,为地区的和平和稳定作出了贡献。最近十年来,除了泰国和柬埔寨短暂的边境冲突外,东南亚没有发生战争。可以说,东盟机制在整体上创造了一个成员国们相互信任的生态。在这个生态之下,各国可以在不破坏合作关系、不影响地区和平的情况下,用双边方式或其他办法处理各自的问题。

中国新闻周刊:那么,东盟如何在未来实现更高水平的区域一体化?

安瓦尔:在印尼担任东盟轮值主席国期间,印尼政府提出了两项建议。一方面,东盟需要加强对危机的快速反应能力。面对疫情大流行、气候变化、地区冲突危机等情况,我们需要调整一部分决策程序,避免“协商一致”原则成为快速决策的障碍。我们将很快看到东盟各国就此达成协议。

另一方面,面对共同危机,东盟需要得到更多的资源和更广泛的授权。内政依然是各成员国的内政,但位于雅加达的东盟总部需要被赋予更大的权力和能力,以支持东盟的发展目标。

中国新闻周刊:印尼本身是一个崛起中的大国,因此有观点认为,印尼未来必须超越东盟机制,以在全球政治舞台上获得更大的空间,你同意吗?

安瓦尔:这取决于下一任总统的想法。凭借人口和经济规模,印尼已经拥有参与全球治理的资本,也已经参与了主要的全球和地区性多边机制。佐科总统更关注印尼国内的发展问题,并专注于发展东盟机制。如果未来的总统更乐于在全球舞台上展示印尼的能力,那么印尼可能会有不同的政策取向。

中国新闻周刊:未来,如果少数东盟成员国在南海问题上采取更激进的政策,是否会影响中国-东盟关系的整体友好稳定?

安瓦尔:我认为东盟不想因为这个问题而分裂。无论一些国家短期内有怎样的政策,和中国谈判达成《南海各方共同行为准则》,是各方的最终目的,东盟各国将在这个目标上保持一致。

与此同时,东盟各国都将在各个领域和中国保持密切接触。无论是经济、社会文化领域还是应对非传统安全挑战,中国都是非常重要的合作伙伴,东盟不会忘记中国在新冠疫情期间提供的帮助。因此,我认为,只要保持和平解决南海争端、谈判达成《南海各方共同行为准则》的方针,东盟-中国总体关系就能维持友好。

责任编辑:张玉

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